行政法律关系主体

定义

行政法律关系主体，是指在行政法律关系中享有行政法上的权利、承担行政法上的义务的参加者，通常也称行政法主体或行政法律关系当事人^[1][2]。按照主流观点，行政法律关系主体由行政主体与行政相对人两部分构成，前者是依法行使行政职权并对后果承担责任的国家行政机关和法律法规授权的组织，后者是与之相对的另一方当事人^[1]。行政相对人既可以是我国的公民、法人和其他组织，也可以是在我国境内的外国组织、外国人及无国籍人^[1]。

行政法律关系主体与行政主体不是同一个概念。行政主体必然是行政法律关系主体，但行政法律关系主体的范围大于行政主体，并不限于行使行政职权的一方^[3]。有学者将行政法律关系主体界定为参加行政法律关系、享有权利、承担义务的国家机关、公民、法人和其他组织，并指出行政主体与行政法律关系主体是相属关系^[3]。

原理

行政法律关系主体是行政法律关系三要素之一。除了主体，行政法律关系还包括内容和客体：内容指主体之间的权利与义务，客体指主体权利义务所指向的对象^[2]。三者相互依存、缺一不可，主体在关系中处于主导地位，内容体现关系的实质，客体处于被支配地位^[2]。

在主体构成上，行政法律关系具有恒定性特征。一方必是行政机关或被授权组织，另一方必是行政相对人，这就是所谓的“两造恒定”^[4]。双方的法律角色不能被替代或互换，在行政诉讼中原告只能是行政相对人，被告只能是行政主体，不能互为原被告^[4]。

主体双方的权利义务既有对应性，也有不对等性。对应性指双方各自行使权利并履行义务，例如在行政处罚关系中，行政机关有作出处罚的权力，同时负有说明理由、听取意见的义务；相对人有服从管理的义务，同时享有知情、陈述申辩和参与监督的权利^[4]。不对等性指双方权利义务并非完全等量，在行政管理关系中行政机关行使管理职权，相对人只能配合，因而被称为“平等下的不对等”^[4]。

发展历程

早期行政法学讲义把行政法律关系主体称为当事人，并将国家行政机关列为主要当事人，同时把其他国家机关、企事业单位、社会团体也列入可以成为一方当事人的范围^[5]。这一分类反映了当时以行政管理关系为核心的认识框架^[5]。

此后学界逐渐以“行政主体”与“行政相对人”两分的方式概括行政法律关系主体^[1]。围绕行政相对人的界定，先后出现过从行政行为对象角度理解的管理论观点，和从双方权利义务角度理解的权利义务说，后者把相对人视为参与行政法律关系、对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织^[6]。研究重心也由过去偏重行政主体一方，转向同时关注相对人的独立法律地位与参与资格^[6]。

应用

在行政管理活动中，主体的认定直接决定一项行为是否属于行政行为、由谁承担责任。行政主体是以自己的名义代表国家对外行使行政职权并独立参加行政诉讼的组织，具体包括行政机关和法律法规授权的组织，其特点在于它是一种组织而非个人^[7]。行政机关以外的社会组织经法律法规授权也会拥有一定行政职权，而公务员本人不是行政主体，其行为由所属行政主体负责^[3]。

依据主体之间的对应结构，行政法律关系可分为行政主体之间的关系、行政主体与行政公务人员的关系、行政主体与行政相对人的关系，以及行政主体与监督行政主体之间的关系^[4]。按行政权力作用范围，又可区分内部行政法律关系与外部行政法律关系，前者是行政机关与其行政公务人员之间的各种法律关系，后者是行政主体与行政相对人在行政管理活动中形成的法律关系^[4]。

在监督与救济环节，主体的具体身份会随程序而变化。在行政管理法律关系之外，还存在由它派生出的行政监督法律关系，其中的主体包括行政复议的申请人、被申请人、第三人和行政复议机关，以及行政诉讼的原告、被告和第三人^[4]。在行政许可中相对人是被许可人，在行政处罚中相对人是被处罚人，在行政强制中相对人是被强制人^[4]。

局限

行政法律关系主体的学说在适用范围上并不统一。围绕主体的具体构成，学界存在不同处理：有的表述只把行政主体与行政相对人视为两端主体，有的则把行政公务人员和监督行政主体一并纳入主体范围^[3][4]。在内部行政法律关系中，行政主体对内部争议享有完全的管辖权，争议一般由行政系统内部解决而不诉诸司法机关，这与外部行政法律关系可以通过行政诉讼解决的途径不同^[4]。

行政相对人的界定本身也存在争议。管理论把相对人定位为被管理者，被认为难以充分表达其独立地位，权利义务说又因概念较为抽象而不便于操作^[6]。此外，行政机关并非在任何场合都能成为行政主体，也并非所有行政机关都能成为行政主体，其主体资格受法律赋予或授予范围的限制^[3]。主体地位的不对等性也带来问题：行政管理关系中双方实际地位并不均衡，需要依靠程序义务和救济制度加以校正^[4]。

参见

• 行政法律关系 —— 本词条所属的上位概念，主体是其三个构成要素之一。

• 行政主体 —— 行政法律关系主体中最主要的一方，指行使行政职权的行政机关和授权组织。

• 行政相对人 —— 与行政主体相对应的另一方当事人。

• 行政行为 —— 行政主体行使职权作出的、能够引起行政法律关系变动的行为。

• 行政诉讼 —— 相对人通过司法途径解决行政争议的制度，其原被告角色由主体恒定原则确定。

• 行政复议 —— 由行政复议机关审查行政行为的救济制度，其中产生申请人、被申请人等主体身份。