监理大纲

定义

监理大纲又称监理方案，是工程监理单位在建设单位开始委托监理的过程中、特别是建设单位进行监理招标的过程中，为承揽监理业务而编写的监理方案性文件^[2]。它是监理投标文件的组成部分，通常归入投标文件中的技术标^[4]。

在监理文件体系中，监理大纲、监理规划和监理实施细则是相互关联的三个主要文件，共同构成项目监理计划系列文件，三者之间存在明显的依据性关系：编写监理规划须严格依据监理大纲的有关内容，制定监理实施细则则须在监理规划的指导下进行^[1]。如果把工程建设监理看作一项系统工程，监理大纲相当于方案设计，监理规划相当于初步设计，监理实施细则相当于施工图设计^[4]。

原理

监理大纲的编制依据主要包括国家有关建设工程的法律、法规，建设单位发布的工程监理招标文件，建设单位提供的勘察与设计文件以及项目的特点和规模，还有监理单位自身的技术装备和经营业绩。其内容应当依据建设单位所发布的监理招标文件的要求确定，招标文件对编写内容、格式乃至评审办法的规定都会直接影响大纲的写法^[3]。

从内容构成看，监理大纲一般围绕监理组织与人员、监理方案、阶段性成果三个板块展开：介绍拟派往项目监理机构的主要监理人员并说明其资格情况，其中拟任项目总监理工程师的情况往往被视为重点；根据建设单位提供和监理单位初步掌握的工程信息，拟定监理组织方案、质量进度造价三大目标控制方案、各类合同管理方案与组织协调方案；同时明确未来向建设单位提交的阶段性监理文件^[3]。

在各地招标实践中，监理大纲常按监理工程概况，监理范围与内容，监理依据与监理工作目标，监理机构设置及岗位职责，监理工作程序、方法和制度，拟投入的监理人员与试验检测仪器设备，质量、进度、造价、安全、环保监理措施，合同与信息管理方案，组织协调内容及措施，监理工作重点与难点分析，以及对工程的合理化建议等条目分项编写^[5]。编制时多要求采用文字并结合图表形式表述，有的招标文件还要求附带拟投入本工程的监理设施表等附表^[5]。

监理大纲的编制人员通常是监理单位经营部门或技术管理部门的人员，也应包括拟定的总监理工程师，总监理工程师参与编制有助于后续监理规划的编写^[2][3]。相比之下，监理规划由项目总监理工程师主持编写并经监理单位技术负责人批准，监理实施细则由专业监理工程师编制、总监理工程师审批，三者的编制主体并不相同^[1]。

发展历程

中国的建设工程监理制度自1988年起步，先后经历试点探索、稳步发展和全面推行三个阶段，监理文件的编制要求随之逐步确立^[6]。1988年7月25日，建设部下发《关于开展建设监理工作的通知》，提出建立具有中国特色的建设工程监理制度；同年11月，又印发《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，确定在北京、上海、南京、天津、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳8个城市以及能源、交通部门的水电和公路系统进行试点^[6]。1992年，工程监理制度结束试点、转入稳步发展，1996年1月起在全国全面推行^[7]。1997年11月，第八届全国人大常委会通过《中华人民共和国建筑法》，其中规定国家推行建筑工程监理制度，这是中国首次以法律形式对工程监理作出规定^[6]。

随着监理招标投标制度的推行，监理大纲作为技术标的核心内容进入评标环节，其分值在评标总分中占有相当比重。以北京市1999年印发的《北京市建设工程监理招标综合评分实施细则》为例，当时监理大纲一项为25分，此后普遍提高到28分左右，也有提高到30分、32分的情形^[8]。不同项目的评审细则差异较大，有的招标文件将监理大纲评分标准细分为投资控制方案、进度控制方案、质量控制方案、合同与信息管理、组织协调、监理工作程序、安全文明施工管理、重点难点监控措施、工程进度款与结算管理、会议制度、合理化建议等多项分别计分。

2003年以后，大多数招标文件要求监理大纲写入安全生产和文明施工的监理内容；规模较大和超高层建筑的招标文件则多要求写出监理难点及其应对措施，以及对工程的合理化建议^[5]。部分项目还采用技术暗标的方式评审监理大纲，要求在文本中不得出现投标人名称、人员姓名及其他可识别投标人身份的字符、徽标或标记，并对字体、字号、行距、页边距等排版细节作出统一规定^[5]。

应用

监理大纲的首要应用场景是工程监理招标投标。在采用综合评估法的监理招标中，投标人得分通常由资信业绩部分、监理大纲部分、投标报价部分以及其他因素部分的分值相加得出，评标委员会按各项评审因素和分值分别打分，监理大纲部分得分为其中一项。当投标人综合评分相等时，有的招标文件规定以监理大纲得分高者优先。

监理大纲也是中标后开展监理工作的基础文件。它确定的监理组织方案、目标控制方案和管理措施，成为项目监理机构进场后编制监理规划的直接依据，并进而影响监理实施细则的编制^[2]。在部分实践中，经谈判确定后的监理大纲还会纳入监理合同的附件，成为建设工程监理合同文件的组成部分^[1]。

从行业规范看，石油化工等行业标准中设有专门条款，对监理大纲、监理规划及监理实施细则分别作出规定^[9]。各地公共资源交易平台发布的监理招标文件，通常把监理大纲列为投标文件的必备组成内容，并对其编制内容和装订格式提出具体要求^[5]。

局限

监理大纲属于轮廓性、方案性文件，而非指导日常监理业务的实施文件，因此不能替代监理规划和监理实施细则。监理文件的编制顺序是由监理大纲到监理规划再到监理实施细则，内容逐级细化，三者在编制对象、负责人、编制时间和编制目的上均有区别^[1]。在信息系统监理等实践中，即便投标文件中的监理大纲写得较细，也不能用来代替监理规划和监理实施细则^[10]。

由于监理大纲的编制时间较短、可获取的资料有限，其深度一般浅于监理规划，对具体控制措施和操作细节的展开较为有限。同时，监理大纲的内容取决于招标文件的要求，招标文件只作原则性要求时，大纲往往难以展开，而要求过细时又容易出现内容膨胀、篇幅失控的现象，出现监理大纲、监理规划与监理实施细则彼此混同的编写问题^[4]。

并非所有工程都需要完整编制监理大纲、监理规划和监理实施细则这三个文件。据工程复杂程度的不同，有的项目只需编写监理大纲和监理规划，或监理大纲和监理实施细则；对简单的监理活动，也可以只编写监理实施细则，或制定较为详细的监理规划而不再编写监理实施细则^[2]。

参见

• 监理规划 —— 监理单位签订监理委托合同后编制的指导性文件，以监理大纲为编制依据。

• 监理实施细则 —— 由专业监理工程师依据监理规划编制的操作性文件，指导具体专业监理业务。

• 建设工程监理 —— 监理大纲所属的制度领域，指具有相应资质的监理单位受建设单位委托对工程建设实施的监督管理。

• 招标投标 —— 监理大纲的编制和评审环节，监理大纲是监理投标文件技术标的组成部分。

• 总监理工程师 —— 监理项目的负责人，通常参与监理大纲的编制并主持监理规划的编写。

• 中华人民共和国建筑法 —— 以法律形式确立国家推行建筑工程监理制度的法律文件。