委任制

定义

委任制也称任命制，其基本含义是任免机关依照法定的管理权限，自上而下地直接任命人员担任相应职务。^[4][1] 在公务员制度中，它的适用对象多为国家机关和政党机关内设机构的领导人员，以及不经选举产生的一般公务员。^[4]

委任制属于任职方式，与作为进入机关方式的考试录用有所区别。经考试录用进入机关的人员，在试用期满考核合格后，仍需通过任命程序取得具体职务。^[4]

在中国公务员制度中，与委任制并列的是选任制；对部分职位可以实行聘任，作为前述两种方式的补充。^[4][2]

原理

委任制的运行依赖自上而下的授权关系。任免机关在自己的权限范围内确定人选并作出任命，被委任者由此取得职务，承担相应的职权与责任；干部选拔任用中的委任，通常由上级考核、提名并任命，主要考量德才条件、工作实绩和任职资历，民意环节只在部分环节使用，并且以保证上级任命权正常发挥为前提。^[5][6]

从程序上看，党政领导干部的选拔任用一般包括分析研判与动议、民主推荐、考察、讨论决定和任职等环节，委任制干部的任命同样在这套程序中完成。^[7] 委任制公务员在新录用人员试用期满考核合格、职务发生变动、不再担任公务员职务等情形下，都应当按照管理权限和规定程序办理任免。^[4]

flowchart TD

A[分析研判与动议] --> B[民主推荐]

B --> C[组织考察]

C --> D[讨论决定]

D --> E[任职]

这种方式的特点是管理机关权力集中、任用程序相对简便，便于统一指挥和政令的贯彻执行。^[8] 在选任方向上，委任制与考任制都表现为自上而下，用人主体的主导作用比较明显。^[3]

发展历程

在中华人民共和国成立之前，由于斗争条件艰苦，中国共产党在干部选拔任用上主要采取委任制，并与民主推举、选举相结合，以委任制为主。^[9] 新中国成立后的一段较长时期内，党政干部选用仍然自上而下实行较为单一的委任制。^[6]

1993 年 8 月，国务院发布《国家公务员暂行条例》，自同年 10 月 1 日起施行，其中明确国家公务员的职务以委任制为主，部分职务可以聘任。^[10]

2006 年 1 月 1 日起施行的《中华人民共和国公务员法》规定，公务员职务实行选任制和委任制，领导成员职务按国家规定实行任期制。^[4] 该法同时提出在专业性较强和辅助性的职位实行聘任制，使原本主要在企业事业单位实施的聘任制开始进入机关。^[11]

2013 年，党的十八届三中全会提出区分实施选任制和委任制干部选拔方式。^[5] 2019 年，中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定党政领导职务的任用方式为选任制与委任制，并对专业性较强的部分领导职务允许采用聘任制。^[12]

应用

在中国公务员队伍中，除列入相关范围的选任制、聘任制公务员外，其余公务员的职务大多通过委任确定，委任制因此成为使用最普遍的任用形式。^[13][1] 其适用对象主要是国家机关和政党机关内设机构的领导人员及其他工作人员。^[4]

从干部类型看，各级党政机关的领导干部、中层人员与一般工作人员多适宜采用委任制；这类岗位的专业性和连续性要求较高，按一定台阶逐步成长更符合其特点。^[5]

在西方国家，公务员一般被划分为政务官和文官两类，政务官除少数职位外多经选举产生，文官则实行委任制。^[4]

局限

委任制有利于治事与用人的统一，但也容易形成只对上级负责、疏于对群众负责的倾向。^[14] 由于干部的产生较多依赖领导决定，易受个人意志影响，民主性和竞争性相对不足，也不利于人才脱颖而出。^[15]

在具体运行中，民主推荐、组织考察、讨论决定等环节可能出现形式化问题：推荐实质上多由单位领导完成，普通党员干部和群众的参与有限；讨论决定环节则往往由主要领导起决定性作用。^[6]

有研究认为，委任制可能受上级主要领导个人意志影响，还存在堵塞精英向上流动渠道、以及削弱对干部的监督和责任追究中民主机制等风险。^[16]

委任制偏重公平价值取向，以任职台阶为基础、以工作实绩为依据，因此破格提拔在委任制框架内较难实现公平目标。^[5]

参见

• 选任制 —— 按照法律、章程规定通过选举产生领导人员的任用方式，与委任制并列使用。

• 聘任制 —— 以合同形式聘任工作人员、约定聘期与权利义务的任用方式，是委任制的补充。

• 考任制 —— 通过公开考试择优录用的制度，与委任制同属自上而下的选任方向。

• 党政领导干部选拔任用工作条例 —— 规定党政领导职务实行选任制、委任制，部分专业性较强的领导职务可实行聘任制的党内法规。

• 中华人民共和国公务员法 —— 规定公务员职务实行选任制和委任制的法律。