公权力

定义

公权力是与私权利相对而言的一类公共权力。一种常见的界定是：它以维护公共利益为目标，指公权力机关及其工作人员在职务上享有的权力，是国家机关基于社会公众的意志而掌握并行使的强制力量，其本质是把处于统治地位的公共意志加以制度化和法律化^[1]。

另有学者从共同体授予的角度加以界定，认为公权力由一定的人类共同体按照规则和程序授予，用于为共同体成员提供公共秩序和服务^[2]。还有研究把公共权力表述为：公共管理主体基于社会共同体的同意或某种形式的认可而掌握并实施的、以管理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益为目的的权威性力量^[5]。

按照主体范围的不同，公权力可分为社会公权力、国家公权力和国际公权力等类型^[2]。这一概念可追溯到古代罗马法学家乌尔比安对公法与私法的划分，后来的学说常把公权力与私人之间的私权利作为一组对应的概念使用^[2]。

原理

从权力来源看，现代民主理论认为国家权力来自公民权利，公权力由私权利派生，因此权利在位阶上高于权力、在范围上广于权力，权力只能为保障权利而存在。基于这一认识，公权力的取得与行使须有法律上的依据。

与此配套的是一组法律原则：对私权利适用“法无禁止即可为”，对公权力适用“法无授权不可为”^[6]。这组谚语源自17、18世纪的西方，与卢梭《社会契约论》、孟德斯鸠《论法的精神》中的相关表述有关，现已成为法治国家普遍接受的原则^[6]。1789年法国《人权宣言》及随后的1791年宪法以法律形式确认，凡未经法律禁止的行为不应受到妨碍。

公权力的内容通常被划分为若干部分。洛克在《政府论》中区分立法权、执行权与对外权，孟德斯鸠在《论法的精神》中把国家权力分为立法、行政、司法三权^[7]。现代国家一般通过立法授权的方式，把具体职权分配给相应机关，并由机关工作人员代为执行^[8]。

公权力的运行过程可以概括为授权、行使与监督三个环节：

flowchart LR

A[社会共同体成员] -->|让渡与授权| B[立法机关]

B -->|立法授权| C[公权力机关]

C -->|管理公共事务、提供公共服务| D[公共秩序与公共利益]

A -->|选举与监督| C

发展历程

人类社会形成之后，处理共同事务的需要使社会公权力随之出现，人类借助这种权力维持公共秩序、实现社会正义^[2]。

随着私有制产生、社会分化为不同阶级，国家作为统治机器出现，国家公权力逐渐成为主导形态；此后国家之间交往增多，又出现了国际公权力^[2]。19世纪末，恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中把公共权力的设立与按地区划分国民并列为国家形成的两个标志，并指出国家的本质特征在于这种公共权力同人民大众相分离^[9]。

欧洲中世纪后期至近代，文艺复兴与启蒙运动促使人们追问权力的正当性。随着专制权力受到改造，权力的公共利益属性重新得到强调；为了与专制时代的权力相区别，人们才在“权力”之前加上“公”字，这一名称变化寄托了对其目的性的期待^[10]。

进入现代，主权国家之间结成各类国际组织，国际公权力被视为国家主权的延伸。联合国及其机构、世界贸易组织、上海合作组织以及各种国际性非政府组织，都被列为行使国际公权力的组织形式^[11]。

应用

公权力主要通过立法、行政、司法三类活动实现^[7]。在行政领域，行政机关可以以单方决定的方式变动相对人的权利义务，例如核发许可、执照，或者采取强制驱离等措施^[3]。

除实施管理之外，提供公共服务也被视为公权力主体的职责。法国法学家狄骥认为，随着社会经济基础的变化，公法的基础已由命令转向组织，享有公权力的主体应尽力提供公共服务^[2]。中国推行的行政审批制度改革与权力清单制度，要求梳理政府公权力清单，其法理依据正是“法无授权不可为”原则^[8]。

社会公权力与国际公权力同样受到法律关注。依法授权或受委托而设立的社会中介组织、基层群众性自治组织以及工商联等，其工作人员行使的是社会公权力；在国际组织中从事公务的中国公民所行使的权力也被视为公权力，二者均构成识别国家监察对象的要素^[11]。

局限

公权力具有自我扩张的倾向，其行使空间因此需要划出边界^[1]。英国思想家阿克顿在1887年提出，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这一论断常被用来说明不受约束的权力难免走向滥用。正因如此，对权力的制约与监督被视为必要^[4]。

哪些组织属于行使公权力，在认识上并不总是清晰。以高校招生为例，相关纠纷究竟属于行政诉讼还是民事诉讼的范围曾缺乏明确规定，法院一度裁定不予受理；这种不确定性成为学界把公权力主要界定为国家权力的原因之一^[3]。

公权力与私权利的界限在实践中也容易被模糊，甚至被执法机关和公民个体混淆。由此形成的法理是：公权力不得越界，私权利不得滥用^[1]。

参见

• 私权利 —— 与公权力相对应的一类权利，两者的界限划分是法治的重要议题。

• 国家 —— 恩格斯认为其本质特征是与人民大众相分离的公共权力。

• 法治 —— 以法律约束公权力行使、保障公民权利的制度形态。

• 社会契约论 —— 卢梭的著作，为公权力源于公民让渡的观念提供理论依据。

• 论法的精神 —— 孟德斯鸠的著作，讨论了权力分立与以权力约束权力的主张。